城市地名管理的途径与方法

孙平  湖北省民政厅

摘要：

    本文运用理论与实践相结合的方法，分析了城市地名管理面临的新形势、新问题、新要求，强调了城市地名管理的重要性；着眼构建完善的城市地名管理体系，对城市地名管理的基本思路、地名命名更名原则、地名规划编制、地名标准化、地名标志设置、地名信息化服务及保障措施等进行了系统化探讨，目的在于规范地名管理，推进地名服务，促进城市经济社会协调发展。

关键词：城市  地名管理  途径与方法

    地名是人们经济社会活动及日常交流的基本信息，地名管理属公共管理范畴。城市人口密集、人文景观多、交流频繁，城市地名管理成为国家地名管理的重要组成部分。虽然地名产生的历史久远，但是，地名管理纳入政府专项职能并实施专门管理也才30个年头。各地城市政府及相关部门在地名管理方面进行了大量探索和实践，取得一些成效，但是，与现代化、信息化发展形势及广大人民群众的要求相比，还存在不少差距。因此，必须提高认识，统筹规划，科学设计，不断完善地名管理体系，推进城市地名管理逐步走上系统化、科学化、规范化的轨道。

 一、高度重视，认清城市地名管理的必要性和意义

    改革开放以来，我国社会主义现代化建设快速推进，城乡面貌发生了翻天覆地的变化。城市化、市场化进程加快，广大人民群众对地名信息的需求不断增加，城市地名管理面临许多新情况、新问题。城市数量增多，城市范围扩大，产生地名的渠道日益多元化；以往没有对地名进行规划，地名整体性、层次性、系统性差的现象比较突出；不少未经法定程序审批的地名在社会上广泛流行，有路无名、有名无标志、地名命名混乱的现象时有发生；地名同名、同音的情况不少，有些地名用字古怪生僻，难写难认；有的地名不雅不吉，专名与通名结构不合理，范围不确定；门牌编号、标志设置不规范或者欠缺，导致人们出行找不到方向，办事找不到地点；有的地名标志采取汉语拼音与英语混用，严重违背国家有关法规政策；不少书籍、报刊、文件、地图、网络、广告等信息载体上，使用不规范、甚至错误地名的情况随处可见；地名管理综合协调不够，政出多门，职责不清，相互牵制。城市地名管理面临诸多挑战。

    从实际出发，加强城市地名管理，对于方便社会交流、服务经济建设、弘扬先进文化、促进社会和谐，具有非常重要的意义。推进城市地名管理，有利于为人们日常生活、外出工作、学习及社会活动提供明确的出行导向，带来便利条件，特别是有利于在防灾救灾、医疗救助、快件传递等紧急情况下，为人们提供明确方位，维护社会正常生活秩序，促进和谐社会建设；规范城市地名管理，有利于维护地名信息的准确性、权威性，尤其是通过法定渠道发布标准地名，可以规范地名的书写，实现地名标准化，从根本上消除各种媒体、广告、路标和图书上的错误地名，清除不健康地名，纯洁地名语言文字；做好城市地名管理，有利于挖掘优秀地名文化资源，宏扬优良传统文化，古为今用，推陈出新，树立城市良好形象，打造富有特色的地域文化，促进精神文明建设；加强城市地名管理，有利于理顺信息交流渠道，推动信息化进而带动工业化、现代化发展，优化经济结构，提升经济效益，促进城市科学发展。

 二、明确方向，把握城市地名管理的基本思路

    城市地名管理，是地名管理机构以地名法规和技术规范为依据，通过一定的行政手段和程序，对地名的产生、调整、使用、标志设置、信息化服务等实施全面管理的工作过程。城市建设的集约化导致城市地名数量多、密度大、交流使用最频繁，所以，城市地名必须实行规范化、系统化管理，以保证正常的社会生活秩序。城市地名管理的指导思想是：按照科学发展观与和谐社会建设要求，立足服务改革开放和现代化建设以及广大人民群众生产生活需要，在城市地名管理中，科学界定管理内容，完善管理原则标准，健全管理体制机制，创新管理方法措施，构建完善的地名管理体系。城市地名管理的主要任务是：制定地名管理的法规政策，确定地名产生的途径方式并合理命名地名，划分相关部门地名管理职责，编制地名规划，推进地名标准化、规范化使用，发布权威地名信息，开展地名信息化服务，设置地名标志，加强地名管理的监督和检查。2005年，民政部将地名管理与服务的主要任务整合为地名公共服务工程，包括地名规范、地名规划、地名标志、数字地名4个专项事务。该工程的实施是加强地名管理的战略性举措。

    推进城市地名法制化、规范化、系统化管理，必须把握正确的工作思路。要坚持依法行政，在地名管理与服务中合理运用行政干预，特别是在地名命名、更名和规划方面要严格执行相关法规政策，从源头上规范地名的涵义和写法；体现文化性、历史性与时代性特点，把地名管理与文化建设有机结合，使地名在纯洁语言文字、传承历史文化方面承担更多责任；适应城市建设需要，以城市建设作为地名命名、使用和管理的基本依据，把地名管理融入城市建设与文明创建活动之中，作为完善城市服务功能的重要手段；突出地名管理的政策性、专业性、技术性特点，把地名各专项事务纳入改革开放和对外交流大局中，科学设计，使地名管理在服务经济建设和社会发展中发挥更大的作用；整合相关部门职能与资源，合理分工，统筹协调，齐抓共管，引导社会各届及广大人民群众共同参与地名管理与服务。

 三、严格管理，规范城市地名命名更名的原则和程序

    地名命名更名是地名产生的源头、使用的依据、管理的核心。地名命名更名必须遵循一些基本原则。第一，体现合法性与权威性。地名命名更名要按照国家有关法规政策办理，未经批准，任何单位和个人不得擅自命名地名。第二，体现规范化、标准化。地名命名更名要符合城市总体规划和地名规划，体现当地历史、地理、文化、经济特征；地名用字要准确、规范，含义要健康，避免使用生僻字、异体字或者容易产生歧义的字；一般不以人名命名地名，禁止以国家领导人名、外国人名和地名，以及无明确中文含义的外语音译词命名地名；一地一名，名实相符。行政区划名称、专业部门使用的具有地名意义的名称，一般与所在地的主地名一致；全国县级以上政区地名及著名自然地理名称，省市内自然地理实体的名称，市内乡、镇、街道办事处的名称以及街路巷、住宅区、大型建筑物的名称，同一乡、镇内村民委员会、居民委员会、集镇、自然村的名称，不应重名，并避免同音。第三，城镇街路巷的命名符合层次化、序列化、规范化的原则。对街路、区片、居住区、桥、突出建筑物等名称实行系列和层次划分。地名更名还必须遵循一些前提条件。行政区划调整，需要变更相关行政区划名称；道路走向发生变化，需要变更相关路名；建设单位或者产权所有人提出申请，可以按程序变更建筑物名称；法律、法规规定的其他情形下，也可以变更相关地名。

    权威、标准的地名命名更名，需要规范的工作程序作保证。按照有关政策规定，区县级以上行政区划名称的命名更名，需要地方政府逐级上报国务院审批；乡镇级行政区划名称的命名更名，需要基层政府逐级上报省级政府审批；村民委员会、居民委员会名称的命名更名，需要乡、镇政府和街道办事处上报区县级政府审批。对于自然地理实体名称的命名更名，属跨行政区的，由毗邻政府联合上报上一级政府审批；属于一定行政区之内的，由所属市区政府审批；对于集镇、自然村名称的命名、更名，也采取类似作法。对于市内非行政区划和自然地理实体的地名命名更名，也应该规范审批程序。例如：主干道和跨区的城市道路名称命名由市政府审批；其他城市道路名称命名由区政府审批。有关专业部门使用的具有地名意义的名称由市主管部门审批，并报市地名主管部门备案。新建住宅区和具有地名意义的大型建筑物，建设单位将项目中涉及的地名报市地名主管部门备案；对于不合适地名，地名主管部门应及时提出修改意见。门牌号码以地名主管部门批准的地名为依据统一编制。地名命名更名还要完善相应的决策机制，通过召开论证会、听证会和地名公示，集思广益，保证决策的科学性、合理性。

 四、科学设计，编制城市地名规划

    为了从根本上规范地名的命名更名，应该结合城市建设现状和发展规划，依据国家地名管理法规政策，对城市未来产生的新地名进行规划论证，科学拟定城市未来地名分布及变更情况，也就是积极开展地名规划的编制。城市地名规划的具体对象，是行政区划名称以外的居民区、街路巷、桥梁、标志性建筑物、自然景观等地名。城市地名规划应把握的总体思路是：依据城市建设规划来编制地名规划；编制地名规划要遵循名副其实、规范有序、雅俗共赏、好找易记的基本方针，做到地名规划与城市规划同步、规范通名与优化专名相结合，对各类地名进行科学设计，使城市地名序列化、层次化、科学化。城市地名规划应坚持的基本原则是：有利于保护、开发、利用和管理各类地名，满足城乡发展的需要；与城市总体规划相适应，体现历史、自然、社会特征，与原有地名相协调；充分体现系统性、规范化，统筹考虑各种相关因素；地名规划的相关指标应当适应经济社会发展的长远需要，具有超前性。要科学设计、认真编制地名规划，广泛吸收社会各方面意见。地名规划经审批后，应该作为地名命名、更名的技术依据和指导性文件。

    编制城市地名规划，最终要明确地名的专名与通名。因此，要按照国家有关法规政策确定的地名命名更名原则，结合实际情况，科学设计地名专名与通名技术标准。对于城市专名应该做到：新建城区的城市地名，一般不再使用全国的名山大川、行政区划和城市名称作专名；街道名称一般应使用具有当地特色的自然、人文地理实体名称或词语作专名；地名用字应符合国家通用语言文字规范。使用外语词音翻译命名的，其汉语译音应采用含义健康、语义明确、符合汉语语法规定和语言习惯的语词；禁止使用外国的人名、地名作专名；街道名称实行一线一名；凡以城区内的自然或人文地理实体名称作专名的街道、居民住宅区等，地理实体应在名称所指的地域范围内；建筑物名称应与使用性质及规模相符合。对于城市地名通名应该做到：街路、区片、居住区及大型建筑物等名称实行合理的分类、分层，从而实现系列化、规范化；街道通名可按街道长短宽窄分为大道、路、街、巷，根据需要可在通名前冠以方位词予以区别，较长的街道可分段命名；对于各类居民点、区片和大型建筑物等，各地可以结合实际确定具体的数量指标，起码一个城市要统一标准。总之，要科学设计地名专名与通名分类分级技术标准，保证地名命名的规范性与系统性。

 五、加大力度，推进城市地名标准化

    地名标准化，是指地名称谓书写及译写的统一和规范。地名标准化是地名管理的根本任务。实际上，开展地名规范化命名更名、编制地名规划、设置地名标志、开展地名信息化服务等，都是推进地名标准化的重要工作。地名标准化处理主要包括两方面工作任务：一方面，对不规范的专名进行标准化处理。主要是进行正字、正音等技术处理，纠正一地多名、一名多写等问题；通过更改专名，纠正重名或含义不健康问题。对可改可不改的，应保持相对稳定。另一方面，对通名进行系统的标准化处理。按照规范化、层次化、序列化的原则，对街巷、居民区等地名的通名进行分期分批改造，使之层次分明，井然有序；对新生的地名群进行系统命名，就是按照标准化、层次化、序列化要求，科学编制地名规划，提出地名命名方案；努力使地名充分反映地理、历史、文化、风俗等特点，体现鲜明的区域性、地方性等文化特色。

    推进地名标准化，要十分重视推行地名书写的规范化。通过政策引导和广泛宣传，使社会各届及广大群众明确，只有按照国家地名管理法定程序批准的地名才能成为标准地名。公共场所、公开出版物、各种证件文书、各类媒体上的地名，都应当使用国家标准地名。地名的书写应当认真执行有关法规政策。地名的汉字书写必须使用规范的汉字；地名的罗马字母按照《汉语拼音方案》和《中国地名汉语拼音字母拼写规则（汉语地名部分）》拼写；禁止使用外文拼写地名的专名和通名。同时，做好少数民族语地名的标准化处理，推进少数民族语的汉字译写规范化。鉴于上世纪80年代初开展的第一次全国地名普查至今已有30年，各类地名发生了巨大变化。因此，有关部门要积极做好工作，适时开展新一轮全国地名普查，以便从根本上摸清地名情况，发现存在的问题，规范地名管理，推进地名标准化。各级地名主管部门要通过公共媒体发布权威、准确的地名信息，编篡标准地名出版物，及时向社会提供标准地名，推进地名标准化。

 六、精心实施，搞好城市地名标志设置

    地名标志是设置在公共场所的标示标准地名的牌、碑、桩、匾等标志物。规范地名标志设置，是满足社会交往需要和服务广大人民群众的有效手段。根据实际需要，应该在城市街路巷、住宅区、建制村、地下通道、桥梁和台、站、港、场等设置地名标志。一般情况下，对于点状地物，至少设置一处标志；对于片状地域，根据范围大小设置两处以上标志；对于线状地物，在起点、终点、交叉路口必须设置标志，必要时在适当地段增设标志。地名标志是广大人民群众对外交流及出行的基本向导，不少单位和机构自觉或不自觉地设置了各式各样的具有地名指示作用的标志。有的城市规定，将自然地理实体地名标志设置交由地名主管部门负责，城镇街路巷地名标志设置交由城市建设部门负责，集镇、建制村、自然村地名标志设置交由所在乡镇政府、街道办事处负责，门户标志设置交由公安部门负责，专业部门使用的具有地名意义的地名标志设置交由有关部门负责，新建住宅区、具有地名意义的大型建筑物地名标志设置交由建设单位负责。所以，目前地名标志设置存在着各自为政的问题。根据国家行政机构职能划分要求，地名管理职责由民政部门承担，地名标志设置是地名管理的一项重要职责，也应该实行统一管理，尽可能由地名主管部门统一负责地名标志设置。

    做好地名标志设置工作，必须精心组织，规范操作。2005年国家民政部提出实施地名公共服务工程以来，各地陆续开展了地名标志设置，全国已基本完成城市、县城地名标志设置任务，设标工作正在由城市、县城向广大农村地区推进。各地要总结经验，相互学习，加大力度，全面推进乡镇地名标志设置。要将地名标志设置与规范道路、居民点命名和楼门号码编制相结合，在开展地名标志设置的同时，认真做好相关地名命名更名工作。设标工作中必须严格执行有关国家标准，即2008年国家标准化管理委员会和民政部发布的《地名标志》国家标准。与以前的《地名标牌城乡》标准对照，新标准有不少变化的新内容。例如，新标准删除了地名标牌、街牌、巷牌、楼牌、门牌的说法，增加了地名、地名标志的说法，增加了人文地理实体地名标志和自然地理实体地名标志的划分，对标志设置形式、文字书写、版面布局、制作材料等方面都有具体规定，新标准中不少内容属强制执行范畴，各地要认真贯彻落实。地名标志的生产，应该选择具有相应资格的专业厂家来承担。同时，要严格工作程序，做好地名标志的制作、埋设安装等各环节工作。对于街路巷埋设的地名标志，要做到埋设牢固、整齐，指向清晰，布局合理；对于单位、楼栋和居民门户标志，要按照统一编码、统一高度、统一方位安装，保证整齐美观，持久耐用。最后，要会同质量监督部门，做好地名标志的检查验收，还要制定好地名标志的保护措施。

 七、开拓创新，提升城市地名信息化服务水平

    开展地名信息化服务，是社会信息化发展的必然要求。地理信息是社会信息的重要支撑，而地名信息是地理信息的重要组成部分，所以，必需高度重视并加强地名信息化建设。地名主管部门应当建立完善的地名档案，不断丰富地名资料和内容，以此为基础，加强地名数据库建设和地名信息化服务，努力向社会提供及时、便捷的地名信息咨询及相关服务。要以城市地名信息为依托，通过与空间位置、空间目标以及附属之上的自然、社会、经济和文化资源属性相联系，利用现代信息化技术为政府和公众提供多方面的空间信息服务，从而拉近政府和公众与地名信息的距离，加强城市管理，完善城市功能，推动城市经济社会可持续发展。同时，寓管理于服务之中，在推进地名信息化服务过程中，将一些传统的地名管理工作纳入地名信息系统进行开发建设，积极推行地名管理网上办公。一方面，充分利用现代信息和空间技术改善地名管理手段，提高工作效率和质量；另一方面，也便于广大群众通过网络信息系统参与管理和监督，形成政府与公众的良性互动。

    目前，全国各地陆续建设了各级地名数据库，以此为依托开发建设了一批地名信息系统和网站，通过互联网和电子政务网向社会提供地名信息服务。有的地方，还建立了覆盖城乡的1：1万、乡村1：5万比例尺的公众电子地图系统及相应的公共地名系统，为提升地名信息化服务水平提供了基础数据和平台。今后一个时期，各城市要继续加强数据和平台两项重点工程建设。对于数据建设，要利用民政部统一建设的地名数据库和相关部门建设的电子地图平台，将收集的各类地名逐步实现空间化，与电子地图上的空间位置和空间地物建立一一对应关系；丰富地名的语义属性，尤其要进一步丰富地名与自然、社会、经济和文化要素的联系，以地名为纽带，全面反映城市资源空间分布格局；不断添加城市单位名称、门牌号、城市各类重要建筑或景点等使用频率较高的地名信息内容，建立面向公众服务、语义丰富的地名信息数据体系。勇于开拓创新，建设包括互联网站、手机地图和手机短信的基于电子地图和三维景观模型的地名公共信息服务平台，实现公众地名信息查询与地理环境和空间位置的无缝连接。通过信息提取、信息传输、信息查询和信息可视化技术，为使用不同终端设备的用户提供丰富的地名和相关信息服务。

 八、创造条件，完善城市地名管理措施

    城市地名管理是一项庞大的系统工程，必须高度重视，加强领导，加大投入，完善措施，合力推进。首先，加强组织领导。各级政府要把地名管理提升到实行科学发展、打造现代城市、完善公共服务的战略高度，统筹安排。要将地名管理各项事务实行统一管理，理顺工作关系。市、区政府原则上都应设立地名管理委员会，负责地名管理的统一领导和综合协调。其次，抓好经费落实。市、区财政要尽力保障地名管理工作经费，采取多渠道筹集资金，建立财政投入与市场运作相结合、公益服务与有偿服务相结合、政府服务与民间服务相结合的地名管理与服务运行机制。同时，探索地名管理专项事务通过社会化、市场化筹集资金的新路子。第三，健全法规制度。建立健全从中央到地方的地名管理法规体系，各地要按照国家有关法规政策，科学合理地制定地方地名管理制度和措施。要科学制定地名管理的相关标准，为规范化、科学化管理提供必要的前提条件。争取出台城市地名通名的分类分级具体标准，有些标准国家应该统筹规划，有的可以由各地结合实际制定地方标准。第四，整合部门资源。民政部门是政府地名管理的职能部门，要搞好组织协调。政府其他各部门应当按照各自职责做好相关工作，密切配合，相互支持，形成合力，不断提高地名管理整体水平，服务改革开放和现代化建设，为全面建设小康社会做出积极贡献。