刍议省管县体制改革

作者：龚克桢

    行政区划对国家的社会经济发展有着直接影响，合理的行政区划将对其产生促进作用，反之，将产生阻碍作用。因此，应在保持相对稳定的前提下，保证与整个国家发展战略相配套，以适应经济社会发展需要为基本原则，逐步对我国的行政区划进行合理调整是很有必要的。
    我国行政区划现状，同历史和国外比都存在很多极不合理的地方，如省级规模过大，省区间规模悬殊，管理层级过多，设置不规范、不科学等等，尤以市管县的弊端最为典型。本文着重探讨市管县体制这一最突出问题。
    一、市管县体制的由来与发展
    从上个世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。建国后，随着城市型政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题，1949年兰州市管皋兰县，1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。为了进一步推进1958年以来的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，便于劳动力调配，1959年9月，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。至此，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。到1981年，全国有57个市领导147个县，平均每市领导2县。为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，1982年，中共中央（1982）51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。为了推动市管县体制和行政机构改革，1983年2月，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，市管县体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。然而，这一举措在推行过程中逐渐变异，被演变为地改市，即在本来并不存在地区与地级市同城的地方，将一个个县级市乃至城关镇升级为地级市，然后实行地市合并。近年来，随着地市合并和市领导县范围的进一步扩大，特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，目前仅在一些边远省区有少量存在。截至2003年底，全国共有282个地级市，51个地区（州、盟）。目前，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的施行，使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制的转化，成为目前世界上为数不多的多级制国家之一。
    二、市管县（市）体制的弊端及局限性
    诚然，市管县体制的实施，在很大程度上解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，同时也推动了社会其它各项事业的迅速发展。市管县行政管理体制，突出了城市在社会、经济发展中的中心地位和作用，在一定程度上对城乡经济的快速发展和工业化、城市化水平的提高起到了促进作用，同时也给一些城市做大做强和城市现代化奠定了坚实的基础。但随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立和不断完善，市管县体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显，弊端日趋凸现。
   （一）管理层级过多，加大了行政管理成本。市管县之前，我国的行政层级由中央－省－县（市）－乡（镇）四级组成，这也是宪法确认的结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚置层级。市管县后，省县之间的层次由虚变实，行政层次即变为中央－省－市－县（市）－乡（镇）五级，这在秦汉以来是不多见的。我国历史上多级制（超过三级以上）的年限仅有350年，占所有年限的16.5%。目前世界上的大多数国家实行的是二级制和三级制。采用四级制及以上的国家仅占其中的约1/9，且这些国家中大多为发展中国家，如中国、泰国、印度、坦桑尼亚、塞内加尔等。其成因主要是长期的殖民统治和封建统治，复杂的地理环境、人文环境、社会发展水准低下和地方自治发展程度不高。大量的调研结果表明，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不合时宜。市管县体制增加了行政机构，增大了行政运行成本。每个地级市五套班子齐全，各职能部门基本同省相对应，扩编了行政人员。一个地级市的人员编制，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年仅工资一项就要财政支出2亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿元左右，而全国共有280多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1400亿元以上。
   （二）核心型地区，垂直一体化的市管县体制导致“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”现象。核心型地区的特点就是以周边地区工业相对较发达的中心城市带领一些经济基础薄弱的县，市县经济发展差距大、关联度低。这种类型的地区在我国市管县体制中占大多数，具有普遍性。在地区行署领导县时，中心城市和所在地区的辖县往往就资源和项目等相互争抢，国家工业化的政策也倾向于城市。实行市管县体制后，中心城市更是利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种权益，县完全听命于市，许多市视县为附属行政单位，要求县经济发展从属于市经济发展的需要，而县又直接指挥着乡（镇）、村，如此一来，行政事务的压力和财政收支的压力，通过层层分解，最终还是压到了最基层的广大农村。在市领导县“城乡合治”的旗帜下，农村的社会经济资源、资本更主要地被市所汲取，农业利润难以为农村的经济发展作有效积累，反而一直在为市主导下的城市经济发展需要服务。市管县下城市经济的发展，有相当部分来自农村利益的转移，最终导致农村地区经济、社会发展的日益落后和城乡二元社会分割的加剧。在计划经济体制后期，市往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益；在市场经济条件下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，自然会进一步侵害县及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面，束缚了地区经济发展。
   （三）存在“小马拉大车”的问题。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展，这些城市一般都远离中心经济区，带县的数量也较多。按照2001年的统计数据，平均每个地级市带了近6个县市，撇开其管理幅度因素，这些城市是拉不动周边县区的，中西部地区问题更为严重。