民政部赴澳大利亚、新西兰区划地名工作考察报告

2006年4月14日至4月25日，民政部区划地名工作考察团对澳大利亚、新西兰两国的行政区划、地名和行政区域界线管理工作进行了为期12天的访问考察。考察团通过访问维多利亚州可持续发展与环境部，昆士兰州自然资源、矿产和水资源部，新西兰怀卡托理工大学等有关政府部门和高等院校，实地参观地名标志和界桩界碑等方式，从制度到机构、管理到运作、资金到设施、一般性程序到特殊性项目等，对两国区划地名工作进行了多角度、多方位的考察了解。同时，也与两国同行交流了我国区划地名工作的相关政策和基本情况。通过访问考察，我们对澳、新两国区划地名工作的历史和现状、经验和教训有了一定的了解，拓宽了视野。大家一致认为，这次访问考察收获较大，体会颇深，既学习了国外好的经验和做法，又增进了与国外同行的友谊。考察过程中，全体成员严格执行外事纪律，展示了中国民政干部良好的素质和形象。现将有关考察情况报告如下：

一、两国政府管理体制和地方政府职能情况

澳大利亚和新西兰作为发达国家，又是英联邦国家，其综合实力位列大洋洲前茅。两国的政府管理体制和区划地名工作，既受历史悠久的欧洲模式影响，又有后起国家快速兴起的自身特色，值得历史厚重而现代化历程短暂的我国借鉴。

（一）政府管理体制

澳大利亚是一个联邦制国家，由6个州和2个自治地区组成。前者为三级政府管理体制：联邦、州和地方政府。后者为两级制，地区直接归联邦政府管辖，下设若干地方政府。地方政府基本由市议会或县（郡）议会管理，市、县平级，二者并存。按宪法规定，联邦政府主要负责外交、国防、外贸和移民事务。州政府是权力的主体，独立性很高，为所辖区制定各类法律、规章和制度。由于各州独立立法，所以各州的法律规定有着较大差异。如关于地方政府的分类，昆士兰州分为市、镇和郡；新南威尔士州分为市、郡与其他（没有明确分类）；而维多利亚州分为市、乡市（有部分城市特征的乡村）及县（郡）。

新西兰是君主立宪制国家，实行议会民主制和内阁责任制。其行政区划分为74个地方政府、154个社区委员会和6个专门政权机构。74个地方政府中有15个市议会、58个区议会和1个县议会（查塔姆岛）。管理体制包括中央政府和地方政府二级，地方政府分为三类：行政区当局（区议会）、地方当局和社区委员会。行政区委员会、地方当局由直接选举产生，拥有广泛的职权，包括市政委员会、区自治会和查塔姆群岛委员会。

（二）地方政府职能

澳大利亚的地方政府分市、镇、县（郡）。以市政府为例，市民选举的市议会是立法机构，由1位市长和10多名议员组成。市议会设4至6个行政部门，行政首脑为执行总裁。这些部门分别是城市管理和政策协调局，城市建设局，社区服务局，发展、卫生和环境局，财政和市政服务局等，都有专门的职责领域。除此之外，市议会还设立了与行政部门平行的数个常设委员会，这些常设委员会由5至6位议员组成，其中一位是主席。议员们每月两次与行政部门的高级职员会晤，讨论相关行政部门提交的特定事务，并向全体议会提出建议。只有议会全体会议采纳和执行了委员会所提建议，该委员会讨论的事务才能转化为议会的决议。就县（郡）政府的机构设置而言，其行政机构设置为：县（郡）议会领导为执行总裁，执行总裁配备政策、立法以及绩效考核两名助理，管辖客户服务局、供水和废物处理局、规划和政策局、市政服务局4个部门。

新西兰则有单独的地方政府体系，基本独立于中央政府，但必须依据议会通过的宪法组成。地方政府有权征收其地区的土地税，制订一些地方规章。地方当局主要负责本地区内的公路、供水、污水和污水处理、图书馆、公园和保护地、老年人住房、土地利用和民房等，教育、社会福利、警察和城市消防不在其管辖范围内。此外还设有一些与地方政府平行的专业局，如港务局、电力局、卫生局等。

从以上可以发现，两国政府机构的经济发展职能很少，社会管理和公共服务职能最多；各部门的综合性强，业务覆盖面宽；在经济发展职能中，也没有设置具体的行业管理部门。这是奉行市场经济的发达国家将政府职能主要定位于公共领域，而将经济领域让位于企业唱主角的结果。澳大利亚市、县的行政部门少，以4个居多，一般不超过6个；政府公务员的行政服务效率高，市比县的公务员服务效率更高。

二、两国在区划地名工作方面的做法与特点

（一）行政区划工作

澳大利亚各州可立法制定本州的市县（郡）设置标准，各州对市的设置标准也不同。以昆士兰州为例，该州主要依据区域功能和人口规模及密度不同，将地方政府分为平级的市、镇、县（郡）三类。其中，市必须是在一个地区提供商业、产业、卫生和公共服务的地区中心，前三年的人口至少2.5万，其中市区中心人口1.5万以上，人口密度不低于每平方公里150人；镇必须具有城市特征，主要用途为商业和居住，有些小地方为乡村；县（郡）的主要区域为乡村，人口密度低，主要以农业等相关产业为主。但新南威尔士州的法律则只是说具有城市景观的地区可以称为市。因此，随着一个地方城镇化水平的提高，达到一定标准后，就可由州政府依法批准县改市。通过行政区划的适时合理调整，为加速城市化和工业化进程提供了强有力的制度保障，促使澳大利亚20世纪后半叶迅速跻身发达国家行列。

新西兰结合自己的国情，由地方委员会在确定了通过地方的空间整合来提高行政效率的改革思路后，提出了地方行政区划调整的依据：有利于利益不同的群体的协调；有利于提高公共服务传递的效能；尽可能有利于人口普查；尽可能接近地理上水流域的分布。其中，最突出的特点是把水流域分布成为新西兰行政区划调整的基础。因为他们认为对自然资源（如水、土地、海洋、大气）所进行的管理，或者对自然资源所进行的其他支配活动，都必须结合自然分布的状况。

（二）行政区域界线管理

澳大利亚的勘界和界线管理工作职能隶属于环境资源部的国土资源局。近年来，澳大利亚州与州之间，以及州内行政区之间陆续开展了勘定行政区域界线工作。州与州之间界线由国土资源局协调划定，州内界线由州国土资源主管部门制定政策，由州内有影响的社区协商划定后，报州国土资源主管部门审批。各州内的勘界工作已陆续完成，如维多利亚州内界线于1995年至1998年全部勘定；州与州之间的勘界工作从1998年开始，至今还在勘定中，其中维多利亚州和新南威尔士州勘界工作不久前才完成，双方主管副州长参加了签字仪式。在界线的划定过程中，部分是以自然景观或山脉河流等为界，部分以经纬度划界。管理机构确定的界线走向必须符合便于行政管理的目的，并赢得警察、急救服务、消防、州应急服务机构广泛的支持。界线上设有界桩等标志物，其规格、材质、形状由地方政府自行确定，没有统一标准。界桩既有用混凝土浇铸的，也有用石材雕刻的，还有用天然的大石作为标志。城市内的界桩很有特点，形状似图钉，埋设在地面上，既起到了分界标志作用，又不影响交通和城市建设。按照法律规定，界桩移动必须申请同意后，由州国土资源主管部门派出测量小组实地重新设定。界线变更必须依法申请、审批，郊区、乡村或城镇边界的变更必须从辖区公众利益出发。尽管边界争议很少发生，但解决边界争议也是勘界工作的棘手问题，他们对解决边界争议持乐观态度，把边界争议说成是“双方友好的对抗，兄弟之间的争夺”，一时解决不了的先搁置起来。如维多利亚州与新南威尔士州有一处争议，历时100多年，当时双方达成协议，但一直未能落到实地，直到不久前双方才正式认可，争议得到解决。澳大利亚非常重视勘界成果为社会服务功能，在运用GIS技术编制数字地图方面取得了成效，界线变更后，必须及时编制新的地图，并送消防、救护等部门，这既巩固了勘界成果，也有利于勘定的界线得到社会的认知和遵守。维多利亚州是澳大利亚最早实施数字地图的州，界线变更和界桩移动实现了“网络申请”和“网上审批”，大大提高了界线管理工作效率。

（三）地名行政管理和地名标准化

澳大利亚和新西兰的地名来源丰富多样。沿海地区至今还保留着许多早期荷兰和法国航海家命名的地名，随后有英国探险家和早期测量员选用了源自英国的地名，同时鼓励使用土著地名。鉴于制定命名通用指导原则和标准化处理的迫切需要，1965年，澳大利亚的一些州政府如维多利亚州对《测量协调法案（1958）》作出重大修订，成立维多利亚地名委员会。1998年，颁布实施新的《地名法案（1998）》，为地名的命名和收集制定了更加合理的操作流程。新西兰的地名工作由国家地理理事会（NZGB）负责，理事会是一个独立的主体，向国土信息部长负责，并在1947年制订颁布了地理理事会法案。

1．地名机构的职责

维多利亚州的《地名法案（1998）》制定命名和地名登记的程序和规则等条款，包括地名登记员、地名登记、地名咨询委员会等行政管理内容。根据地方重要地名的命名和批准的权限，对于拟命名或更名的调查和选择由各地名命名机构负责。地名命名机构包括：地方政府机构、道路部门、教育和培训部、基础设施部、可持续和环境部。地名命名机构有两大类职责，一是调查和确定地方重要的地名；二是将命名或更名的情况通知登记员，并录入登记簿。如果一个地名在登记簿中正式登记，该地名即为法定地名。法案赋予登记员具有审查提交登记的地名是否符合政策和程序指南的要求，制定关于地名标准化的原则和政策，管理和保持地名登记和维多利亚数字地图数据及时更新和集成，为公众提供有效的地名政策和程序方面的信息服务等职能。地名登记员起到穿针引线、综合协调和管理服务的作用。

建立地名登记簿目的是为数字地图提供支持，确保作为官方地名主要参考的完整及通用，避免给通讯、应急派遣、统计、规划等方面造成混乱。地名一旦进入地名登记簿中，即属于公共财产，不属于某个人或某个组织。同时，建立地名专家组与地名咨询委员会，负责对地区、州、国家重要地方命名、地名政策和原则方面提出专家建议，确保地名命名更名的科学合理。

新西兰地理理事会的职责是批准命名规则，复核不确定拼写的案例，调查并决定发现的优先性，收集原有的毛利地名，用于官方地图记录，鼓励运用原有的毛利地名，确定什么样的外来名称应该被毛利语或者英语名称所替代，对于进行地名更名或者新名称的提议进行调查，如果国土信息部长将任何事务交由理事会处理，理事会就需要进行调查并作出建议。

2．地名命名的原则

澳大利亚和新西兰的地名专家认为：地名标准化工作是国家安全、普查统计、城市规划、环境保护、灾害救助、地图产品、自动导航、安全战略、邮政服务等领域工作的基础。因此，《地名法案（1998）》规定了17项地名命名和标准化原则，包括：地方政府负责对重要地方进行命名，地名登记员按照地名咨询委员会的建议开展工作，负责对地区、州和国家重要的地名进行登记；鼓励和优先使用传统土著地名来命名无名的地理实体；不应重复或使用与邻近地区有相同或相似拼写、发音的地名；不能使用商业、贸易和非盈利性组织的名称命名地名；一般不应用活着的人的姓名命名地名，当人名用于地名时，最好使用姓而不是名；地名必须用澳大利亚英语书写等等。

新西兰地理理事会法案规定了9项地名命名和标准化原则，包括：使用具有历史意义、地理意义或者特殊当地意义的名称；不用活着的人的姓名命名地名，当过世人的名字用于地名时，最好使用姓而不是名；要避免地名重复；避免使用低级趣味和针对种族、性别、信仰和政治关系而言带有歧视或者侮辱性的名称命名地名等。

3．地名的决策程序

在维多利亚州，绝大多数的地名建议是由命名机构提出来的，但也可以由社会团体或个人提出，明确指定的名称将可能或已在普遍使用而未正式进行登记的地名。对命名或更名感兴趣的个人可以向地方议会或登记员提出建议。新西兰也有相似的地名决策程序。下面是维多利亚州的地名决策流程：

名称确定－命名机构－一致性审核－公众、利益团体－咨询小组－部长－登记员－维多利亚－数字地图－地名登记－公告－定期报告

以维多利亚州的道路和街巷的命名为例，道路和街巷范围包括所有公共、私人街巷、道路、小巷，以及校园、村落、零售店、娱乐设施、旅游区等，其命名工作分三个阶段。第一个阶段是准备提议。主要是进行初步的调查，重点在地名登记簿中查找附近现有的地名信息，以减少在同一政区或相邻行政区出现重名。同时准备提议的文件，包括标有道路和街巷位置的大比例尺地图，关于道路和街巷现有的或土著名称的信息，以及当提议纪念一个事件、人物或使用土著名称时所需的说明材料。第二个阶段是命名机构确定名称。命名机构接受街巷和道路命名或更名的提议，审查与指南中政策和原则的一致性，审查相关文件，将结果上交登记员，并附议会对提议的批准和绘有该道路地图等背景材料。第三个阶段是登记员审核公布结果。登记员进行命名政策和程序的审核，批准地名录入登记簿，并登记有关背景材料，在政府公报上刊登命名的登记通告，并在30天内接受命名的反对意见。如果没有反对意见，登记员在地方报纸上刊登命名的公告，同时将有关情况告知维多利亚数字地图。

4．地名标志的设置

澳、新两国地名管理机构负责标准地名的确定和号码编制，具体的地名标志设置工作由政府负责公共设施的部门负责。两国地名标志设置情况基本相同，有以下主要特点：一是地名标志覆盖面广。我们所经过和看到的街路巷、临街建筑物都设有地名标志，旅游地和繁华路段还设有指示牌，标明所在位置以及邻近街道、设施等名称；二是街路巷牌式样统一，楼门牌式样繁多。街牌为大小和材质统一的长条形搪瓷牌，牌面为蓝底白字，绘有州或城徽。楼门牌没有统一式样，大小不一；三是因陋就简，不拘形式。地名标志设置以节俭为原则，讲究综合利用。多数路牌挂在路灯柱和电线杆上，有的钉在墙上，只有少量是单设的柱牌。每块路牌的成本一般不超过50元人民币。楼牌设置五花八门，有木质、不锈钢、铜质的，有的是在门侧的墙上刻字或用油漆刷上字。大的公司、商场等楼门牌较为气派，一般的楼门牌比较简陋，成本也就2－3元人民币；四是除唐人街的街牌为英文和中文双语标志外，其他地方的街路巷牌全部用英文标注。

三、推动我国区划地名工作的思考和建议

在考察澳大利亚、新西兰时，我们深刻感受到两国与我国的最大差异为人均资源占有量的巨大反差，而且与我国的政治体制、文化传统、人口素质和发展阶段等也存在显著差异。在借鉴他们区划地名工作的经验时，必须考虑国情差异对借鉴两国特色制度经验的局限性；同时应将超越国情差异的共性制度成果消化吸收，作为我们今后的工作参考。

（一）科学界定各级政府和部门职能

澳、新两国实行地方政府民主自治，政府履行公共管理和服务职能，各级政府职责划分清晰，上下级政府职能不重叠，部门不需对口设置，从制度设计上消除了下级政府的多余职能，保证了基层市政府机构少、人员精干。既减少了部门间事务协调，又削减了公务员人头费开支，有效提高了公共管理和服务的效率。而我国是中央相对集权的共和制国家，受传统计划经济体制的影响，政府部门行业分工过细、横向机构过多，各级政府主要实行区域分工，而无明显的层级职能分工。因此，要加快政治文明建设，在提高政治民主化程度和保证政权稳定基础上，按照“以人为本”的科学发展观和市场经济体制的要求，依法划定各级政府的不同职能。要力求经济发展与社会管理职能并重，尽量减少上下级政府的重叠度，大力压缩对口设置部门。同时，可依靠党的组织制度和各级人大任免政府核心领导层来保证政令畅通及政权稳定，而不必凭借各级政府的上下对口设置来确保政令畅通。

另外，部门职能划分应当清晰，公共事业应当统一由公共部门管理，避免同一类事务由不同部门管理。以地名标志设置为例，澳新两国地名标志设置工作都由政府的公共事业部门负责，这个部门负责城市地名、交通、市政等所有标志的设置工作。这样做，一方面可以减少部门利益纷争，另一方面有利于统一规划，合理安排，提高资源利用效率，有利于节约型社会的建设。

（二）逐步推进行政区划体制改革

澳大利亚的行政区划结构设置科学合理，尽管国土面积达770万平方公里，人口也有2000万，但只设立了三级政府，行政管理和公共服务效能较高。我国人口接近澳大利亚的65倍，可比其多设一级，以保留四级政府较为合适。目前海南省和重庆市都已实行了省（直辖市）直管县模式，浙江、广东、湖北、辽宁、吉林、河南等省也先后实行了不同程度的省管县模式，并取得了不少成功的经验，大大促进了县域经济的发展。同时考虑到地区行署为省级政府的派出机构，并非一级完整的政府，故地区的管理幅度一段时期内仍保持所辖的县市数不变。因此，从推进我国行政区划管理体制改革的角度，建议我国应适时改革当前的行政区划管理模式，在部分省市先行省管县试点，逐步淡化地级政府，直至撤销地级政府，适当合并规模过小的县市，地级市实行属地化管理，逐步采取管理效率更高、竞争力更强的扁平式行政区划结构，最终实行省管县（市）的四级行政区划体制。

（三）继续加强行政区域界线管理工作

我国的全面勘界工作虽然任务重、难度大，但由于组织有力，最终按计划圆满完成了任务，这让澳大利亚的同行感到惊讶。不过，澳、新两国在界线管理方面仍有不少可供我们学习的经验。一是解决边界纠纷和矛盾要在坚持国家有关法律法规的基础上，做到“友好”加“兄弟”，要强调友好协商，不能互不相让、寸土必争。要加强全局观教育，继续坚持顾全大局、实事求是、互谅互让原则，通过协商解决边界纠纷问题；二是要进一步加强勘界成果社会化服务工作。通过多种形式的宣传教育活动，让边界地区干部群众了解界线走向和边界管理有关规定，不断完善界线管理信息系统，及时更新出版行政区划地图，为社会提供优质服务，最终达到社会各界熟知并遵守界线的目的；三是要加强对界桩的管理。要按照协议书的规定，落实界桩分工管理责任制。通过联检和日常管理，及时修复损毁的界桩。对于移动和新增界桩的，要按规定增补档案资料，并报行政区域界线的批准机关备案。

（四）抓紧修订完善我国地名法规和技术规范

澳、新两国具有十分完备的地名法律和法规，并及时进行修订完善，保证了地名工作的顺利实施。尽管过去20多年我国在地名管理方面研究制定了一些相关的法规和技术规范，如国务院《地名管理条例》、《地名标牌城乡》国家标准、《外国地名汉字译写导则》、《地名分类与类别代码编制规则》等，促进了地名工作的发展，但我国地名管理的法制化建设还不适应形势发展的需要，地名管理法规不健全、不完善的问题还比较突出。国务院《地名管理条例》是1986年发布实施的，在很多方面已经不能适应市场经济体制的要求，特别是当前全国启动实施地名公共服务工程，用5年时间完成地名规范、地名规划、地名标志和数字地名等4项专项事务，任务十分艰巨，亟需尽快修改出台具有时代精神，符合新形势要求的地名管理法规。因此，建议进一步重视和加强地名管理的法制建设，对地名管理工作中长期存在的一些问题和新出现的一些情况，有针对性地做好深入细致地调查研究，制定出台出符合工作实际的《地名管理条例》。同时对无居民海岛命名更名、外国地名译写、少数民族语地名译写、地名用字读音、地名术语、地名标志、地名信息化等方面都应抓紧制定各种国家标准或行业标准等技术规范，使我国的地名工作真正步入法制化、规范化的管理轨道。

（五）下大力气推进我国的地名标准化建设

地名存在不同程度的混乱和不规范现象，是一个世界性的问题，就是在澳、新这样发达的国家也是如此，这是由地名形成的特点决定的。近年来，澳、新两国十分重视地名的标准化工作，以法律的形式制定地名标准化原则，起到了显著的效果。七十年初期以来，我国地名标准化工作也取得了重要进展，但离地名标准化的要求还有相当大的距离。一些地方使用英语拼写地名的现象有蔓延趋势，并美其名曰与国际接轨。即使在澳大利亚，维多利亚州《地名法案（1998）》在地名标准化原则中明确规定，地名必须用澳大利亚英语书写，发音应与通用的澳大利亚英语或地方用法一致，在适当的地方可使用土著澳大利亚语言的发音。实际上，《汉语拼音方案》是使用罗马字母拼写中国地名的统一规范，这不仅是我国有关法律法规的规定，而且是经联合国批准而成为国际通用的中国地名拼写规则。因此，应尽快按照国家有关规定对现有政区名称和自然地理实体名称进行审定确认，一旦审定后就应尽可能地保持相对稳定，尽量避免重新更名。要加强城镇建筑物名称管理，建立命名更名注册登记制度，避免城镇建筑物名称混乱问题给社会交往带来不便。同时，要重视清理整顿地名不规则书写问题，规范地名拼写译写形式。

（六）认真抓好地名标志的普及工作

经过几年努力，我国现有城市设标工作基本完成，成绩可喜可贺。但在部分地方，城市改造后的地名标志设置工作没有跟上，出现了空白。另外，原已设标的地方，标志密度及布局的合理性也有待改善。与国外相比，就单体地名标志而言，我国的地名标志是高档的，甚至是豪华的。这种豪华标志如果是通过市场运作设置的无可非议，但如果是由政府财政投入，则有浪费之嫌，与我国现阶段的经济发展水平不相适应。因此，下步地名标志设置应首抓普及，同时要厉行节约，降低成本，不能盲目追求高档，这不仅可以有效缓解地名标志设置经费紧张的局面，也符合我国建设节约型社会的基本国策。另外，为避免地名标志与其他标志的混淆，建议修订地名标志国家标准，改两色街路巷牌为一色。

（七）建立健全政府主导部门配合的地名工作机制

地名管理涉及到多个部门和社会的方方面面，是社会性最强、最明显的基础性公共事业之一。从澳、新两国的实践来看，完善的法律体系、协调的运行机制、明确的工作职责和有序的决策程序给我们留下了深刻的印象。结合我国实际，开展地名工作必须建立政府主导与社会参与相结合、民政部门组织实施与有关部门协同配合相结合的工作机制，健全地名委员会议事制度、专家论证制度和市民听证制度。特别是当前我国全面实施地名公共服务工程，各级民政部门要充分发挥职能部门的作用，认真做好组织协调、监督管理、指导服务工作。有关部门要各负其责，互相支持，密切合作。同时，要充分调动和依靠社会力量，鼓励社会各界积极参与地名公共服务项目，在政府、部门、社会之间形成整体合力，共同推进地名公共服务工程建设。（民政部）